Qual reforma tributária?

Economia e Infra-Estrutura
Paulo Kliass
Qui, 17 de junho de 2010 12:42

ImpostosPodem anotar aí! Com a aproximação das eleições, voltarão ao centro dos debates alguns temas recorrentes em nosso País. Reforma tributária, reforma política, reforma previdenciária, reforma administrativa, redefinição do pacto federativo, entre tantos outros.

Sem dúvida, trata-se de elementos sensíveis e significativos de estruturação da sociedade brasileira, na maioria dos casos com amarrações de ordem constitucional. Ou seja, para implementar alguma mudança, faz-se necessário que o Congresso aprove um tipo de medida chamada Proposta de Emenda Constitucional - PEC. E a própria Carta Magna de 1988 prevê que as alterações em seus dispositivos só sejam efetuadas por votação com maioria de 3/5 dos congressistas e com 2 votações em cada uma das Casas, o Senado Federal e a Câmara dos Deputados. Aliás, uma justa preocupação dos constituintes em evitar que os avanços conquistados com a Carta Cidadã pudessem ser objeto de retrocesso político apenas com votações ordinárias no trâmite legislativo, que às vezes ocorrem com o plenário vazio e apenas contando com os votos das lideranças partidárias.

Mencionar a necessidade de reformas passou a ser uma verdadeira panacéia para todos os males de nossa sociedade. Em princípio, todas as forças políticas parecem estar de acordo a respeito da necessidade de promover mudanças. No entanto, o assunto fica complicado quando se passa a debater os conteúdos e os sentidos das alterações. As questões são polêmicas e os interesses em jogo se revelam bastante contraditórios. E a dificuldade em se reunir uma tal hegemonia parlamentar (60% dos votos presentes) em torno de uma linha de transformação faz com que as mudanças substantivas sejam raras.

Neste artigo vamos tentar localizar o equilíbrio de forças e os interesses em torno da reforma tributária. Imagino que não haverá força política ou grupo partidário que se declare plenamente satisfeito com os dispositivos do Título VI, Capítulo I da Constituição, que trata do Sistema Tributário Nacional (arts. 145 a 162). No entanto, é necessário compreender bem quais são os sentidos das diferentes linhas de reforma de nosso sistema de tributos.

Vez por outra nos vemos com artigos e campanhas contra a tão propalada "carga tributária excessiva", que "inviabiliza a ação empresarial e encarece o custo Brasil". Apesar de ser verdadeiro o argumento do crescimento do total de tributos em relação ao PIB ocorrido ao longo dos últimos anos, a questão é mais complexa do que simplesmente adotar a redução dos impostos como solução para "destravar as amarras que impedem o empreendedorismo". Um fenômeno, normalmente "esquecido" no debate, é que houve também, no mesmo período, um grande crescimento das despesas orçamentárias de caráter financeiro, em razão do patamar elevado da taxa de juros imposto pela política monetária ortodoxa. E esse é um dos fatores que contribui para explicar a atual carga tributária.

O primeiro ponto a destacar é a respeito da injustiça que caracteriza a estrutura tributária em nosso País. Os economistas costumam classificar os modelos tributários em dois tipos: i) progressivos e ii) regressivos. Os primeiros seriam característicos de sociedades que optam por taxar mais aqueles que mais têm patrimônio, mais consomem ou recebem renda mais elevada. São considerados os modelos de maior justiça social. No segundo caso - o regressivo, o modelo é perverso em termos de desigualdade sócio-econômica: pagam mais tributos as famílias ou os indivíduos que possuem menor patrimônio, consomem menos ou recebem menor renda.

Não precisa ser especialista em matéria tributária para ter a sensibilidade de perceber que a estrutura tributária brasileira é altamente regressiva. A população mais pobre paga, proporcionalmente, muito mais tributos do que as camadas mais abastadas da elite. E o mais interessante é que aqueles que tomam as iniciativas dos movimentos contra os impostos são justamente os que mais se beneficiam do modelo regressivo aqui existente.

E tal característica - a regressividade - se combina a outra, que agrava ainda mais a população de menor renda. Trata-se da distinção entre tributos diretos e indiretos. Os primeiros são aqueles que incidem diretamente sobre o contribuinte, que é quem arca com o ônus tributário. É o caso do imposto de renda, dos impostos sobre imóveis, entre outros. Já os impostos indiretos são aqueles recolhidos por um contribuinte, mas cujo ônus fica com outro. E aqui, outra vez, revela-se toda a face da regressividade. No Brasil são os exemplos típicos de imposto indireto o ICMS estadual, o IPI federal e outros. São tributos que as empresas recolhem ao fisco no momento da produção das mercadorias ou na venda/comercialização de bens e serviços. O grande "xis" da questão é que os encargos tributários são repassados aos preços e o consumidor é o verdadeiro "contribuinte" de fato, na ponta final do consumo.

Imagine-se, assim, a cesta de consumo de uma família que esteja localizada na base da pirâmide social. Todos os bens e serviços adquiridos ao longo do mês já têm embutidos no seu preço algo em torno de 30% de tributos. Em geral, ao passar pelo caixa do supermercado as mercadorias contêm, no mínimo, um percentual relativo ao IPI e ao ICMS. Assim quem compra um litro de leite, um pão francês, um quilo de farinha e um saco de café, por exemplo, paga o mesmo valor de impostos, independentemente de seu nível de renda ou classe social. Ao quitar a fatura de energia elétrica, de telefonia, de água, ao pagar a passagem do ônibus e outros serviços públicos ou privados, o mesmo fenômeno se repete: os pobres pagam as mesmas alíquotas do que os que recebem maior renda.

Com relação ao imposto de renda das pessoas físicas, o modelo é também regressivo. As alíquotas passam a incidir apenas para quem tem renda mensal superior a R$1.500 - os que recebem menos são isentos desse imposto. E elas variam de 7,5% a 27,5% sobre a renda recebida. O detalhe é que a alíquota máxima, que em princípio deveria incidir sobre as faixas mais altas, é a mesma para todos os contribuintes com renda superior a R$3.740. Ou seja, o modelo reconhece que o contribuinte que tem uma renda mensal de R$4.000 deva ser objeto de uma alíquota maior que o que recebe R$2.000. Mas quem recebe valores de R$100.000 por mês, por exemplo, tem o mesmo tratamento tributário do que aquele que recebe R$5.000 - ambos estão na mesma faixa de renda...

Isso para não mencionar todas as outras formas de se reduzir o valor do imposto de renda efetivamente pago, por meio de deduções com despesas com educação, saúde, previdência privada e outros mecanismos aos quais a população de baixa renda não tem acesso.

O discurso do liberalismo econômico radicalizado procura demonizar a presença do Estado na economia e, com ele, vem a postura raivosa contra a suposta "sanha arrecadadora" do leão. Porém, é importante observar que a função de recolhimento de impostos, que se atribui ao poder público, decorre do desenho institucional das sociedades há vários séculos: a necessidade de construir estruturas de serviços públicos e oferecer os meios permanentes de acesso à maioria da população aos mesmos. E aqui vem a lista já bem conhecida de sempre: saúde, educação, assistência social, previdência social, transportes, serviços de justiça e cidadania, transportes, energia, comunicações, etc. Por outro lado, a arrecadação de impostos cumpre com outra função relevante: os recursos arrecadados operam como fonte para redução das desigualdades sociais, econômicas e regionais, com o objetivo de promover a coesão do conjunto da sociedade.

E para cumprir com tais missões, o Estado necessita contar com recursos, os quais arrecada da sociedade por meio dos tributos. E aqui vale uma observação importante: em nosso País, o termo tributo é utilizado no sentido amplo, lato sensu. Na verdade, nesse conjunto estão englobados os impostos, as taxas e as contribuições recolhidos pelos 3 níveis da administração: federal, estadual e municipal.


ImpostosAtualmente, a carga tributária no Brasil situa-se em torno de 35%. Para chegar a esse índice, a metodologia recomenda utilizar as informações da Contabilidade Nacional do IBGE. Assim, verifica-se a participação do total de tributos no valor do PIB. Nesse montante incluem-se também as arrecadações de caráter previdenciário (inclusive do FGTS), que representam quase 10% do PIB. Os tributos sobre os bens e serviços (produção e consumo) representam por volta de 15%. Os tributos sobre renda, propriedade e capital representariam também por volta de 10%. Ora, se a proposta é a tão propalada redução do volume de impostos, é preciso que apontem de onde pretendem retirar a tributação. E verificar quais os setores seriam prejudicados na hora do Estado contar com menos recursos para cumprir com suas funções básicas.

Atenção especial deve ser dada às idéias de alterar o mecanismo de financiamento da Previdência Social, o INSS. Vira e mexe volta a sugestão de desonerar a folha de pagamento, substituindo-a com soluções miraculosas, como a proposta de incidência de uma alíquota sobre o faturamento das empresas. Em essência, sempre o antigo questionamento neoliberal quanto ao modelo de seguridade social pública e a gulosa tentação de transformar esse enorme volume de recursos em massa a ser movimentada pelo mercado financeiro.

As considerações apontadas até aqui não podem significar, por outro lado, uma postura conformista de nossa parte no que se refere à forma como o Estado brasileiro realiza seus dispêndios. É sabido que a administração pública gasta mal, principalmente no que se refere aos serviços prestados à população de mais baixa renda. Estruturas antiquadas, vícios do patrimonialismo, características culturais que tendem a favorecer a corrupção, dificuldades institucionais na relação do pacto federativo (União, Estados e Municípios). Os recursos existem, mas muitas vezes não "chegam" na ponta, como diz expressão popular carregada de eufemismo.

Em suma, a qualidade do nosso gasto não corresponde à expectativa dos serviços oferecidos, ainda mais se levarmos em conta que possuímos um índice de arrecadação de impostos sobre o PIB mais elevado do que a média dos países em desenvolvimento. Mas a busca de solução passa por aperfeiçoamento e melhoria da despesa pública e não pela redução da carga tributária!

Um elemento essencial para o aprimoramento de nosso modelo tributário refere-se à criação do Imposto sobre Grandes Fortunas - IGF. A maioria da população talvez desconheça o fato, mas essa foi uma recomendação dos constituintes ainda nos idos de 1988 e consta do inc. VII, do art. 153 da Constituição. Porém, passados 22 anos, a lei complementar criando o tributo portador de inequívoca justiça social ainda não foi aprovada pelo Congresso Nacional.

A ironia da história é que há vários projetos em tramitação no legislativo dando forma ao IGF. O primeiro, de autoria do então Senador Fernando Henrique Cardoso, já foi aprovado pelo Senado e encontra-se na Câmara dos Deputados. Mais recentemente, em 2008, a bancada do PSOL apresentou versão mais atualizada para o referido imposto. Apesar da importância da medida, sua aprovação dependeria de uma grande mobilização na base da sociedade, uma vez que a correlação de forças no interior do Congresso não parece muito favorável a tal mudança.

Ainda no campo da tributação sobre o patrimônio, há medidas mais simples de implementação e que não dependem de alteração constitucional. É o caso da instituição do IPVA sobre iates de luxo e jatos executivos, ainda generosamente excluídos da cobrança, uma vez que há decisão do STF que restringe o conceito de "veículo automotor" apenas àqueles de circulação terrestre. Além disso, a cobrança do Imposto Territorial Rural - ITR está longe de ser implementada de maneira efetiva por todo o território nacional. Não obstante a imensidão de nossas áreas agrícolas e da relevância econômica do agronegócio, o ITR representa apenas 0,1 % do total da arrecadação federal, sendo o tributo de menor valor recolhido pela União.

Outra dificuldade para aprovar as PECs de reforma tributária diz respeito ao pacto federativo, ou seja, às sensíveis relações entre a União, os Estados (e o DF) e os Municípios. Apesar da Constituição ter delegado a Estados e Municípios uma série de atribuições em termos de serviços públicos, a grande capacidade arrecadadora do setor público continua sendo a do poder federal. Uma forma de amenizar tal disparidade são os chamados fundos de participação: o FPE dos Estados e o FPM dos Municípios. Tais fundos são constituídos com base num percentual do total arrecadado de Imposto de Renda (pessoas físicas e empresas) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), ambos do governo federal. Através desse mecanismo, 21,5% desse total de IR + IPI são rateados entre Estados e DF, enquanto 23,5% são distribuídos entre os mais de 5.500 Municípios de todo o País.

O imposto mais expressivo dos Estados é o ICMS, incidente sobre a circulação de bens e serviços. Já na esfera dos Municípios, os impostos mais significativos são o imposto sobre imóveis urbanos (IPTU) e o imposto sobre serviços (ISS). Mas na grande maioria dos casos, os chamados recursos próprios são insuficientes para fazer frente às necessidades orçamentárias desses entes federados. Assim, eles dependem, essencialmente, dos repasses do FPE e do FPM para fazer frente à execução de suas despesas.

Um dos problemas do modelo adotado para o ICMS é o chamado "efeito-cascata". Como cada Estado faz incidir sua alíquota sobre bens e serviços, há uma enorme complicação quando o produto atravessa várias fronteiras interestaduais antes de chegar ao consumidor final. Outro aspecto refere-se à polêmica "origem x destino" no que se refere à cobrança desse tributo. As unidades da federação produtoras de um determinado bem querem que o chamado "fato gerador" do ICMS ocorra no local da produção, a "origem". Já os Estados consumidores, consideram mais adequada a cobrança no momento do consumo, ou seja, a tributação no "destino". É fácil compreender as razões pelas quais o Senado, com 3 representantes eleitos de cada um dos 26 Estados e mais o DF, encontre enorme dificuldade para aprovar um modelo de consenso ou de grande maioria. No cálculo do perde-e-ganha, com evidentes riscos de redução na arrecadação de seu Estado com qualquer mudança, acaba prevalecendo no voto do congressista a lógica da inércia, de ficar como está.

Em resumo, percebe-se que há um conjunto amplo e heterogêneo de questões relativas à Reforma Tributária, bem como diferentes propostas para solucionar os problemas apontados. Em razão das dificuldades políticas de aceitação na sociedade e das regras institucionais para aprová-las no interior do Congresso Nacional, o mais provável é que as medidas para 2011 sigam o roteiro das tentativas anteriores. Ou seja, um momento político de início de mandato presidencial, governo federal com a força política conquistada na vitória recente nas urnas e com base parlamentar majoritária consolidada. Esse é o quadro considerado "ideal" pelo Executivo para o envio desse tipo de proposta ao Legislativo para aprovação no ritmo mais acelerado possível.

A grande incógnita que permanece é exatamente a do título do artigo: mas qual Reforma Tributária? Para atender a quais interesses no processo de mudança?

Paulo Kliass é especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, funcionário de carreira do governo federal e doutor em Economia pela Université de Paris 13.

Fonte: Carta Maior