A CONSTITUIÇÃO DE 1988 E A SEGURIDADE SOCIAL
Uma intensa campanha tem se repetido no Brasil há quase vinte anos. É a de que a Constituição de 1988 teria criado obrigações impagáveis para os governantes e que seria preciso modificar sua essência populista e perdulária. Os dois adjetivos são repetidos à exaustão por parcelas da mídia, por políticos conservadores e lideranças empresariais. Na alça de mira desses setores, está o sistema de Seguridade Social, criado há duas décadas.
Este artigo navega na contra-corrente de tais argumentos. Parte de um princípio contrário. A Constituição de 1988 deve ser vista como um dos pontos mais altos de conquistas institucionais obtidos pelos setores populares em toda a História do Brasil. Toda a sua gestação se deu embalada pelas lutas políticas, sociais e econômicas que resultaram no fim do regime ditatorial. O auge das mobilizações aconteceu em 1984, quando milhões foram às ruas exigir Diretas Já e mudanças em um projeto econômico que entrava em seu declínio irreversível.
Além de dedicar todo um capítulo ao alargamento de direitos sociais e da cidadania, a Carta preparou o país para o convívio democrático, após duas décadas de ditadura. Várias de suas conquistas têm sido atacadas desde então, entre elas o sistema de Seguridade Social.
Motivos não faltam. Suas fontes de financiamento, amplas e diversificadas fazem dele o maior orçamento do setor público. E se constituem em um objeto de cobiça para representantes do capital financeiro, que buscam apropriar-se de bens e serviços públicos como forma de maximizar lucros.
Não se trata de uma mera opinião. Quando se examinam os números do orçamento público, os gastos sociais e as despesas financeiras do Estado brasileiro, pode-se ver claramente que estas últimas têm preponderância absoluta sobre todo o resto. Eles serão mostrados mais adiante e tornarão evidente algumas afirmações. Primeiro, é preciso dizer que a Seguridade não só não é deficitária, como é folgadamente superavitária.
Na última década e meia, ocorreram reduções de direitos sociais e desvio de vultosos recursos tributários destinados a investimentos na área social e de infra-estrutura em favor dos gastos com juros e amortizações da dívida pública. Múltiplas causas estão na origem deste processo. As principais são o avanço de políticas favorecedoras da acumulação financeira e a conseqüente retração do caráter público do Estado pela via fiscal.
Antes de seguir adiante, voltemos à Carta Cidadã. Período de disputas. Os vinte anos de vigência da Constituição brasileira de 1988 coincidem com a implantação definitiva
do neoliberalismo e da hegemonia da acumulação financeira em várias partes do mundo e em especial na América Latina.
A eleição de Collor de Mello, no final de 1989, consolida a vitória da última vertente. Um discurso comum animava os partidários da ortodoxia monetarista: era urgente reformar a Constituição recém promulgada, que tornara o país “ingovernável”. Mudara o balanço de forças no Brasil e a direita resolvera quebrar contratos selados um ano antes.
A construção do discurso conservador, de que a Lei Maior colocava obstáculos intransponíveis à boa administração pública ocorreu simultaneamente à crescente financerização da economia brasileira. O mote da necessidade de contenção de uma suposto excesso de gastos públicos passou a ser ventilado ao mesmo tempo em que direitos de seguridade social eram estendidos a parcelas dos trabalhadores que não tinham cobertura previdenciária ou do sistema de saúde pública.
Era perceptível que a acusação buscava mitigar tais conquistas. No início da década de 1990, uma visão de seguridade democrática e justa, inspirada no sistema de proteção da social-democracia européia, entrava em conflito com a perspectiva liberal-conservadora.
A reação não tardou. Entre 31 de março de 1992 e 20 de dezembro de 2007, a Carta de 1988 sofreria 62 emendas que visavam, em boa parte, mitigar conquistas democráticas4. Todas foram decididas sem nenhum tipo de consulta popular, na contramão do que ocorrera entre 1987 e 1988.
A relação que se estabelecia entre inserção internacional, financeirização das contas públicas e reformas da seguridade social tem uma importância crucial na análise que aqui se propõe.
A política econômica de controle do processo inflacionário nos anos 1990 apoiou-se no uso da âncora cambial, em taxas de juros elevadas e na rigidez fiscal. Aprofundava-se, na mesma época, a adesão ao livre-comércio, a liberalização da conta de capital, a desregulamentação do sistema financeiro doméstico e a reforma do Estado, incluindo as privatizações de ativos públicos. A reforma do sistema de Seguridade Social passou a ser ventilada como urgente.
Quando se implantou o Plano Real, em 1994, várias de suas estratégias para a estabilização dos preços conduziram a economia do país a uma grande vulnerabilidade externa. Esta era a conseqüência da intensificação do processo de abertura comercial combinada com a política de valorização cambial. Os juros, por conseqüência, eram mantidos em patamares elevados para contornar as ameaças de crises externas. A dinâmica da financeirização do orçamento público avançava velozmente, provocando impactos contracionistas em gastos essenciais à manutenção dos serviços públicos.
O desfecho já é há muito conhecido: a economia passou a conviver com crescentes déficits no balanço de pagamentos e ficou perigosamente vulnerável. No início de 1999, uma crise cambial, seguida de ataque especulativo, resultou em perda de reservas e desvalorização cambial.
Havia uma hierarquia de causalidade que ia da vulnerabilidade externa da economia brasileira até sua posição de desequilíbrio fiscal, impactada pela taxa de juros e pela desvalorização cambial. O elevado grau de abertura consolidara um processo de financeirização por juros na economia nacional. A dívida pública cresceu.
OS GASTOS :
Mas a ortodoxia financeira não se voltava para nada disso. Alardeava um suposto descontrole nas contas públicas, por conta do “excesso de gastos”.
Na verdade, não existia nenhuma relação entre o desenho fiscal de desequilíbrio e as contas supostamente deficitárias da Seguridade Social, como se alardeava. Eram os gastos financeiros que determinavam o desequilíbrio fiscal, mas o “mercado” exigia ajuste nas contas da Previdência. As despesas financeiras eram e são - tidas como irredutíveis. Foi por esse mecanismo de transmissão que a política econômica afetou profunda e negativamente o sistema de proteção social nos anos 1990 – 2000, revertendo parte das conquistas da Constituição de 1988.
Persistiu, ao longo dos anos 90 e neste início de século, o debate sobre a viabilidade econômica do sistema de proteção social diante dos direitos assegurados em 1988 e do progressivo envelhecimento da população. Colocava-se em questão o salário mínimo adotado como piso no cálculo dos benefícios, a aposentadoria por tempo de serviço, a ausência de idade mínima e as aposentadorias especiais.
ASPECTOS CONTÁBEIS :
Os ataques conservadores à Seguridade limitavam-se e limitam-se aos aspectos contábeis e atuariais. Ignoram o papel fundamental do sistema previdenciário para a acumulação de capital, particularmente no que diz respeito aos seus efeitos impulsionadores da demanda interna. Desconsiderava-se também o potencial distributivo do sistema. Segundo Marcio Pochmann (2007), 87% da queda de 6,5% no Índice de Gini verificada entre 1995 e 2004 pode ser explicada pela contribuição conjunta do aumento do gasto social e do salário mínimo. A seguridade social garante,
portanto, as bases de coesão social da estrutura produtiva, ao assegurar a manutenção das relações de produção e de promover a reprodução de longo prazo da força de trabalho.
Vale sublinhar novamente: A crítica ao sistema de proteção social passa ao largo dos efeitos negativos das elevadas taxas de juros sobre a deterioração do resultado fiscal, bem como dos impactos perversos da financeirização da economia brasileira. Estes se traduziam na manutenção em patamar muito baixo da taxa de acumulação de capital fixo produtivo e na redução da participação dos salários na renda nacional. A absorção e esterilização na circulação financeira e na acumulação patrimonial de parte expressiva da renda era (e ainda é) a razão fundamental para o baixo crescimento econômico brasileiro (BRUNO,2008).
Ao longo dos últimos anos, o superávit primário assumiu patamares progressivamente ascendentes, tendo passado de 3,3% em 1999 para 4,6% do PIB em 2004. Não há compromisso com crescimento, emprego e renda por parte da politica fiscal. Há o comprometimento explícito com a trajetória de sustentabilidade da dívida pública e com a contenção da demanda agregada. Implicitamente, porém, o comprometimento não é este, é com a liquidez dos títulos da dívida pública.
A atuação do Banco Central também se modificou. O governo associou o regime de câmbio flutuante ao regime de metas de inflação e o que se verificou, posteriormente, foi a manutenção de uma política prolongada de juros altos. Novas rodadas de reformas redutoras dos gastos públicos foram exigidas, pelo conservadorismo, para contornar os impactos fiscais negativos dos juros.
Seguindo esta lógica, as reformas da Previdência em 1998 e 2003 foram feitas, essencialmente, por razões fiscais. Porém, a justificativa era a necessidade de se assegurar a viabilidade de longo prazo do sistema. Mais emblemático, ainda, para o conjunto do ajuste neoliberal, foi a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal, em 2000. Este dispositivo legal limitou as despesas com pessoal, dificultou a realização de investimentos públicos e restringiu a geração de novas despesas de custeio, de forma que as metas anuais de resultados fiscais mantivessem o montante da relação dívida pública/PIB sob controle. Não havia nenhum limite aos gastos com juros. Os dispêndios com proteção social foram, assim, atingidos por esse “senso de responsabilidade fiscal”, que exige mudanças estruturais e quebras de contratos com a cidadania.
NÚMEROS DEVASTADORES :
Os dados a seguir mostram uma sequência dos efeitos devastadores que a liberalização comercial e financeira causou sobre a dívida pública e sobre os gastos sociais e financeiros de União. A dívida pública líquida mostra uma trajetória explosiva entre o lançamento do Plano Real e 2003. De 29,3% do PIB em 1994, chega, em 1999 a 49,7% e, em 2003, ao patamar de 58,7% do PIB, ou seja, cresceu 29 pontos percentuais neste intervalo. Nesse período, o peso da dívida externa e da dívida interna indexada à taxa de câmbio fazia com que mudanças bruscas no ambiente externo resultassem em forte impacto na dívida do setor público. Havia estreita articulação entre juros, flutuação do câmbio e o valor da relação dívida/PIB.
A partir de 2004, em função da melhora do cenário internacional e da redução da fragilidade externa da economia brasileira, o indicador divida/PIB sofreu paulatina redução. Caiu a participação da dívida externa e da dívida indexada ao dólar. Tal estratégia, entretanto, implicou custos elevados, uma vez que o governo, ao fazer a mudança para títulos em reais, trocou uma dívida antiga e barata por uma dívida nova e cara. Contudo não está eliminada a possibilidade de recomposição do perfil anterior da dívida pública – ou seja, o aumento de sua dolarização - na ocorrência de nova fragilidade externa, dada a ausência de controles de capitais na economia brasileira. Assim, a fragilidade da gestão da dívida, embora mais reduzida, persiste, especialmente em cenários de instabilidades externas. O aprofundamento do contenção fiscal, com a forte elevação do superávit primário, veio para contra-restar os impactos negativos da conta de juros.
Ressalte-se, aqui, mais uma vez, que esse desenho fiscal nada tem a ver com a suposta situação deficitária da Previdência ou com o tamanho desproporcional do Estado. Os juros se mantiveram altos em função do peso da acumulação financeira sobre a gestão da política macroeconômica numa economia aberta e da adoção do regime de metas inflacionárias. Os títulos vinculados à Selic compõem a maioria esmagadora dos títulos públicos, o que contribui para deteriorar as condições financeiras do governo diante de uma política de juros altos.
O ônus dessa política sobre o conjunto das despesas públicas é impactante. Os dados a seguir, mostram a evolução dos gastos, medidos em valores reais (usando o IGP-DI como deflator), em áreas essenciais ao bem-estar da sociedade e, simultaneamente, dos gastos com juros e amortização da dívida pública. O método de agregação proposto para mensurar gastos sociais selecionados utiliza os registros de despesas por função do governo federal. Os gastos financeiros foram coletados das tabelas de despesas da União por grupo de natureza, pelo conceito de despesa executada/despesa liquidada em cada exercício. Os gastos financeiros com juros e amortização da dívida subiram de de R$157,7 bilhões, em 2000, para R$236,9 bilhões, em 2007, um crescimento real de 50%. Os gastos sociais cresceram muito menos, em 35% em valores reais, sustentados pelos gastos previdenciários. A despesa com Previdência Social cresceu em 40,13% entre os anos de 2000 e 2007 e os gastos com Assistência Social evoluíram consideravelmente. Enquanto subiam os gastos financeiros, houve uma queda nos gastos com educação e cultura (-6,7%) e habitação e
saneamento (-98,8%).
O que se pode constatar é que o conjunto dos gastos com o sistema de Seguridade Social só se expandiu porque a Constituição Federal assegura direitos sociais e vincula as receitas de contribuições às despesas. O país gastou menos em outros setores da área social porque o avanço dos gastos financeiros limitou os recursos destinados às ações do Estado nessas áreas.
No ano de 2007 foram gastos, com juros, seis vezes mais recursos do que tudo o que foi dispendido conjuntamente na função assistência social, a qual abarca os programas de transferências a pessoas com aguda insuficiência de renda, incluindo os idosos e portadores de deficiência, os atendidos pelo bolsa família e os que recebem renda mensal vitalícia. Apenas o programa bolsa família atinge 11,1 milhões de famílias, perfazendo uma população total estimada a 45,8 milhões de pessoas. Os gastos com juros atendem aos interesses de 20 mil clãs parentais (POCHMANN, 2007). A luta contra a miséria e a pobreza está em plano secundário. O regime de acumulação financeira por juros manifesta-se através de uma política macroeconômica cerceadora dos avanços no sistema de proteção social.
Se mensurados de acordo com a participação no PIB, os dados revelam que os gastos com juros e amortização são os mais elevados do governo federal: equivaleram a 11,7%, em 2006 e a 9,3% do PIB, em 2007, enquanto os gastos com Previdência ficaram, em média, em 7% para igual período. O gasto com saúde e educação permaneceram estagnados num patamar médio de 1,7% e 0,8% do PIB, respectivamente, ao longo dos oito anos. Embora o conjunto de fatores econômicos acima descritos determinem impactos negativos sobre as variáveis de sustentação do Sistema Previdenciário – nível de emprego formal e patamar de salários – o desempenho do Sistema de Seguridade social foi apenas parcialmente prejudicado ao longo dos últimos anos.
Se analisarmos o demonstrativo do resultado do sistema de Seguridade Social para o período 2000 a 2007, com suas receitas estabelecidas na Constituição: Contribuição ao INSS, COFINS, CPMF, CSLL, PIS/PASEP e a receita de concursos de prognósticos, fica provado que o sistema foi superavitário durante todo o período. O governo pôde dispor de recursos excedentes em montantes consideráveis. O superávit foi de R$58 bilhões, em 2005, de R$50,9 bilhões em 2006 e, no ano de 2007, alcançou R$69 bilhões. Ao decidir sobre sua utilização, no entanto, o governo deixou de gastá-los com serviços de saúde, previdência e assistência social para aplicá-los no orçamento fiscal em despesas arbitrariamente escolhidas e para o acúmulo dos superávits primários elevados dos últimos tempos (GENTIL, 2006 e 2007).
Com o excedente de recursos do sistema de seguridade social do ano de 2007 o governo poderia ter aumentado em 75% o sistema de saúde pública ou ter elevado as transferências de renda a pessoas carentes em quase três vezes.
A DESVINCULAÇÃO :
Há que se fazer menção ao mecanismo fiscal mais importante de alimentação desse processo de financeirização do orçamento público. Para que parte substancial da arrecadação do orçamento da seguridade social se tornasse fonte de financiamento de outros propósitos fiscais, foi criada a desvinculação das receitas da União (DRU), estabelecida através de emenda ao texto constitucional, autorizando o governo a utilizar 20% dos recursos arrecadados de forma livre de qualquer vinculação a despesas específicas. Com este mecanismo, receitas da seguridade social passaram a ser legalmente deslocadas do seu orçamento próprio para o orçamento fiscal, destinadas a qualquer uso. Valores significativos também foram excluídos nos anos anteriores, chegando a um montante de R$152 bilhões no espaço de oito anos.
CONCLUSÃO :
Os dados revelam que Sistema de Seguridade social foi criado com uma estrutura de financiamento apoiada em sólidas e diversificadas bases de arrecadação que, até o momento, está preservada no texto da Constituição. O sistema não está e nem tende para uma situação deficitária como apregoa o discurso padronizado da mídia. As investidas liberais-privatizantes da política econômica desencadeadas nos três últimos governos não conseguiram ou, pelo menos, ainda não conseguiram, viabilizar econômica e politicamente sua alteração.
O sistema de seguridade social sobreviveu a vinte anos de predomínio de políticas econômicas conservadoras, sofreu algumas reformas paramétricas, mas seus alicerces permanecem intactos na letra da Constituição.
Sob a vigência de um regime de acumulação financeirizado, entretanto, a expansão e aperfeiçoamento das políticas de proteção social esbarram em limites muito estreitos, porque os recursos do sistema de seguridade social são crescentemente drenados para dar suporte aos gastos financeiros do orçamento público. Além disso, o sistema de assistência social se configurou, na prática, fortemente cercado de condicionalidades e acessos fortemente restritivos, ainda distante do espírito universalista e redistributivo da Constituição de 1988. O sistema de previdência permanece, em grande parte, voltado para os segmentos formais da economia, com transferências de cunho contributivo.
O ritmo de acumulação de capital fixo produtivo teria que ser muito mais elevado para provocar um crescimento veloz do emprego formal e do salário médio, de forma a elevar o grau de cobertura proporcionado pelo sistema de previdência. Nos marcos do atual regime de acumulação financeirizado, entretanto, o crescimento econômico mantém-se contido, em função da elevada carga de juros sobre o PIB e pela instabilidade da demanda efetiva, determinada, em parte, pelo comercio externo.
A superação dessa estrutura econômica exige luta política e social de envergadura por parte dos trabalhadores e do povo brasileiro em defesa dos direitos sociais e das conquistas políticas da Constituição de 1988. Esta luta política implica também em libertar o funcionamento da economia dos interesses financeiros que têm prevalecido. Comemorar os vinte anos de existência da Constituição é mais que uma manifestação coletiva em defesa de seu fortalecimento. É uma comemoração das vitórias dos movimentos populares do passado que deixam um rastro de esperança para o futuro.
Maria Lucia Fatorelli – Auditora Fiscal e Economista /UFRJ
